免费和非免费中小学教材发行的招投标是否可以合并进行，至少在出版和发行的市场准入均未完全放开的现阶段，由负责出版发行行业改革、发展、监管和行政许可等事项的新闻出版管理部门具体承担中小学教材发行特许经营权的招标人，同时辅之以分别代表出资人利益的财政管理部门、代表消费者利益的教育管理部门和代表社会公共利益的发改委等的分权制衡和监督机制则最为合适。

招投标政策和中准价政策对教材价格影响的差异不大；如果统算细算的话，2006秋季教材招投标后的定价还高于中准价政策下形成的定价。

通过招投标后教材降价情况

通过招投标，１１个省市平均让利８％。此次教材招投标涉及１１个省市、７０００万学生，标的为７６亿码洋。出版发行共让利６．08亿元。各省让利细分：四川８．７４％、江西１６．８２％、福建４．６７％、安徽６．２５％、重庆３．３％、广西３．７８％、广东９．７％、山东８．５８％、浙江７．１６％。此外，云南出版降幅６．３％～８％，发行未招投标，维持上年与邮局并发状况；陕西发行让利５．２％。

通过中准价教材降价情况

从2006年秋季开始，根据国家发改委、新闻出版总署的《关于进一步加强中小学教材价格管理等有关事项的通知》（发改价格［2006］８１６号）要求，全国各地物价部门均加强了对教材价格和印制标准的监管力度，全面降低了教材价格。

根据统计，2006年秋季全国中小学教材价格平均降低１１％。其中平均降幅超过１５％的有天津、宁夏等；平均降幅超过１３％的有北京、江苏、辽宁等；其他省市降幅均在１０％以上。

对比来看，实行基准价调整的实际效果已经超过采取招投标的方式。

实行教材招投标后教材价格与非招投标的教材价格几乎相当

2006年上半年始，针对2006年秋季教材，１１个省市出版（印制权责）的招投标工作全线展开，旨在进一步减少教材出版利润，降低教材价格。与此同时，新的教材定价标准（８１６号文件）也开始实施，未招投标品种的教材从2006年秋季开始均按各地新价格标准定价，中小学教材价格由此普遍下降一成。我们对纳入有关省份招投标范围的几种江苏版教材在招投标省份的定价与江苏省或其他非招投标省份的价格列表比较如下：

由上可以看出，实行教材招投标后教材价格与非招投标的教材价格几乎相当，部分品种非招投标的价格甚至低于招投标价格。

对招投标结果情况分析

无论从出版发行总体价格看，还是从出版环节价格看，招投标政策形成的价格与中准价政策形成的价格的差别并不太大。统算细算的话，前者的价格还稍高于后者的价格。这说明，期望通过教材出版招投标降低价格的目的，完全可以通过已实施的教材限价政策达到。

国家、各省市有关部门以及教材原创出版单位、投标单位，为教材招投标投入了大量的人力、物力和财力。2006年，省级政府用于招投标的经费超过４００万元；投标单位以及教材原创单位所耗成本，未经计算，也难于统计，但数倍于此恐怕是比较保守的估计；成立领导小组、建立临时机构、选调精兵强将，耗时一年，费力费神，人力成本和组织运行成本，折成经费，肯定是更大的一个数目。基于上述数据，比较所查检的结果，这些不能不说是一种极大的浪费。

在招投标中出现了一些违规情况，影响了教材的出版发行工作。有的省份招投标工作中划了一些杠杠，实际上是以地方保护的立场设置门槛。比如，一些省份在制定招投标政策和评分标准时，都要求投标单位必须满足一些特别条件，例如，要与该省印制单位有三年以上稳定印制业务关系，要在该省有三年以上的教材发行供货经验，甚至要在该省实现纳税等等。在原先统编教材一统天下的局面下，外省的原创出版单位根本不可能做到这些，而今年做不到，明年还是做不到，这就意味着原创单位永远不可能在该省参与对自己教材的投标。另外，是否满足这些条件，与教材出版的质量、周期、服务，并没有什么关系。还有些省份，从本省利益出发，在本省租型的，不列入招投标范围；不在本省租型的，则纳入招投标范围。

对教材招投标依据分析表明存在如下三个问题：对象含混，主体替夺，目标偏移。

对象含混：用对统编教材的认识看待课程标准实验教材

国办发［２００１］３４号《通知》转发的有关部委文件表述：“建立与素质教育相适应的教材编写核准制度，完善教材的审定体制。”“深化教材出版发行体制改革，打破垄断，引入竞争机制。按照出版发行管理体制改革精神，改革中小学教材指定出版方式和单一渠道发行的体制。”改革的对象是统编教材时代教材的研制、出版体制，扩展到课程标准实验教材就很不适合了。

一系列有关教材招投标的文件制定时，新一轮的课程标准实验教材（以下简称“课标教材”）的研制、出版刚刚启动。文件起草的背景，实际上是统编教材基本上一统天下的格局。事实上，作为课程标准实验教材，已经完全纳入到“编写核准制度”和“教材审定体制”，并且彻底改变了“指定出版方式”。出版单位根据自身的资质、实力和发展规划，自愿参与教材建设，自己承担风险和预期收益（非“指定出版方式”），通过立项（“编写核准制度”）、审查（“教材审定体制”），完成教材的编辑出版工作。这种行为，从国家行政主管部门教育部的角度看，就是实施的内容及其质量方面的招投标；从出版社方面看，就是实施的内容及其质量方面的投标。现在，义务教育阶段统编教材已基本退出，课标教材已覆盖全国。但到目前为止，没有人公开将统编教材与课标教材分开来思考和表述，基本上还是“一锅煮”。随着课程改革的推进，到2008年秋季，招投标所针对的基本上均为课标教材。教材出版招投标，在对象上出现纠缠含混的现象。我们认为，这个问题不难厘清，厘清了有些源头性的问题也就不难想通了。

主体替夺：完整权遭切割，领属权遭转移

虽然文件提到出版单位，也提到泛指的单位以及团体、个人，但从课标教材建设的事实看，所有的教材编写都离不开出版单位。有的立项报告和送审教材直接由出版单位单独提交，有的由出版单位和编写者联袂报送。出版单位的行为实质和行为价值表现在：一、教材出版行为的自决者、规划者。出版什么学科的教材，出版几种，投入多少，风险如何，预期收益如何，教材出版在出版社发展规划中的地位、角色、功能等等，都是由出版社自行决定的，没有任何政府的委派和承诺。二、教材编写队伍的重要的组织者。编写队伍的组织并非某一级行政部门预先设置一支队伍，再行分配到某家出版社的政府行为和计划行为。对出版单位来说，已经完全脱离了“指定出版方式”。三、教材建设的参与者。教材必须以“定型成品”的形式送审，这就离不开出版单位教材建设的运作机制和编辑的人才。所以说，没有出版单位的全方位的投入，编写行为不可能实施。四、教材编写的经费保障者。出版单位不仅是项目的核心建设者，而且在某一阶段具有项目出资人的色彩。按照招投标投标的通则，项目出资人应为项目所有人，也就是招标人。

文件表述“中小学教材的出版发行以省、自治区、直辖市为单位，由省、自治区、直辖市人民政府负责，省级新闻出版行政部门牵头，教育行政部门和价格主管部门参加，面向全国招标。”其实，我们所实施的出版招投标，不过是印制权的招投标。这一下，问题就来了。原创出版社拥有教材的专有出版权，印制权（复制权）是出版权的重要组成部分，也是有机组成部分。现在的问题是，出版单位从立项，到作者组织，到编辑、制作、印制，出版社将编写好的教材以“定型成品”的形式和送审报告一道送审，经教育部组织审查通过后，列入全国中小学教学用书目录，供学校选用。“定型成品”已经构成了实质性的印制，被招标的教材是配发书号的正式出版物，怎么到了大宗产品印制阶段竟“花落邻家”，一直实施的出版行为就被生生剥离了呢？有关“投标人”变成了若干出版单位中的某一家，这一家出版单位不一定就是前面参与教材立项、编制的那一家。这就构成了“分段招标”的事实，同时也构成了“投标报价”的分离。当初出版单位和编写者联合提出立项、编写和编辑教材、制成定型样本，所投入的人、财、物谁来埋单？至于说与专有出版权相配伍的著作权，也因印制权招投标与原出版单位生生剥离，著作权人的权益因之而遭遇种种侵夺。印制权的投标报价，肯定是不完整的。

目标偏移：教材管理中的唯价格倾向

教材管理上的“唯价格”倾向，体现在两方面：一是学生负担重，不由自主地要打教材的板子；二是教材价格越低越好，有些必要环节的成本未被认可，制约了教材建设健康、健全地发展。

实际上，学生负担重原因很多，与教材关系不大。择校费、作业本费等名目繁多的收费，还有各市县区教育部门自编教辅，已成泛滥之势，增加学生负担的同时，也对行风行纪带来了不少问题。

教材价格管理，要考虑几方面因素：一是要建立完整的教材建设的概念，搞清楚教材建设的各个环节，在此基础上，研究教材建设的成本构成要素，建立完整的成本结构；二要考虑到行业风险系数，行业风险系数从来都是成本系数构成的核心要素；三要有适度的利润保障，保证不同环节必要成本与必要利润的配比和配置，建立完整的成本利润结构。教材建设，事关教育大计、民族大业，不单纯是越便宜越好。

建议：在招投标中教材出版必须是一个完整的项目；继续执行中准价制度，实施教材价格的管理。

在招投标中教材出版必须是一个完整的项目

我国目前教材的项目出资人相当部分是中小学生。由于教育的特殊性和中小学生群体的特殊性，政府可以在法律上作为中小学生权益保障和实施的执行者。出资方式为教材的购买。教材购买，是对整个项目的完整的出资行为。教材建设是一个整体，在出版招投标中肢解发包的方式欠妥。立项、研发、成品制作阶段与印制阶段分别报价或整体报价都是行不通的。两个阶段在成本和利润上无法通约。糟糕的是，作为立项、研发和成品制作的出版单位实际上是被撇在一边的。毋庸讳言，参与投标的非教材原创出版单位是为了利润去竞标的，受教材限价影响，教材利润很少，并且还要向原创出版单位支付租型费，他们对教材售后服务的积极性无法调动，不愿意投入人力物力。同时，他们不具备原创出版单位的优厚的培训资源，也没有原创单位具备的丰富的培训服务经验，无法满足实验区教师的培训服务要求。而原创出版单位为了一个教材品牌的建设投入的人力、物力和财力是无法计算的，他们花费很多心血搞好教材的售后服务，组织各种形式的培训会，并不断组织专家和作者调研考察对教材作进一步的完善。原创出版单位为了推广教材不惜利润地去竞标，但往往无功而返。有关部门强制要求原创出版单位接受大纲本教材垄断时期的租型费率（３％～４％）也于理不通，这点儿租型费根本不能补平印制权（复制权）实施之前各个环节的成本支出，更谈不上教材售后服务与后续教材建设。从实际情况看，中标非教材原创出版单位的售后服务是远不如原创单位的，实验区和教师的意见比较大。教材招投标带来中标出版单位搞不好服务，原创出版单位没有能力搞好的尴尬情况，影响了教材品牌建设的进程。

教材招投标应该是：考虑到教材建设的本质特性和实际情况，投标人不应中途转换，而应由出版者和编写者联合，分工合作，完成全部的立项、研制、成品制作、送审、印制、培训等售后服务工作等等内容。而这样的工作，完全可以通过进一步完善业已实行的立项、审查制度，以及教材出版的质量标准，建立、健全教材建设的市场竞争机制，确保教材的编写和出版质量。

继续执行中准价制度，实施教材价格的管理

建议根据市场行情适时调整教材的纸张价格和印刷工价，严格核定教材的定价，以达到平抑教材价格的目的，切实减轻中小学生的经济负担。国家制定有关教材制作的国家标准，把不同类型教材的字数、插图、开本、版芯、字号、行距标准，以及印张价格标准和整册教材的上限价格确定下来，通过国家标准的形式限定教材价格，以替代目前尚不太规范的教材招投标。